Giới thiệu chung
Skip portletPortlet Menu
 
Tin tức - Sự kiện
Skip portletPortlet Menu
 
Lĩnh vực chuyên môn
Skip portletPortlet Menu
 
 
Liên kết website
Skip portletPortlet Menu
 
 
 
Sự chồng chéo về văn bản quy phạm pháp luật giữa thanh tra và kiểm toán (12/08/2019 04:11 PM)

Thực hiện Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 16/5/2016 của Chính phủ về hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp đến năm 2020, Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 06/6/2017 của Thủ tướng Chính phủ về việc chấn chỉnh hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp, trong thời gian qua, các bộ, ngành, địa phương đã quan tâm đến việc xử lý chồng chéo các hoạt động thanh tra, kiểm tra với hoạt động kiểm toán để tránh trùng lặp, chồng chéo. Một trong những biện pháp xử lý chồng chéo là phải tiến hành rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) về thanh tra, kiểm toán nhằm phát hiện các bất cập, chồng chéo của các VBQPPL để sửa đổi, ban hành hoặc đề xuất cấp có thẩm quyền ban hành VBQPPL về thanh tra, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành, kiểm tra và kiểm toán theo hướng lồng ghép, phối hợp và kế thừa kết quả hoạt động giữa các cơ quan.

1. Các quy định là nguyên nhân dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán đối với doanh nghiệp nhà nước

1.1.Về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi quản lý nhà nước được giao của cơ quan thanh tra, cơ quan kiểm toán trong hoạt động thanh tra, kiểm toán

Theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, Luật Thanh tra năm 2010, Nghị định số 87/2017/NĐ-CP ngày 26/7/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính cho thấy,hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công còn hoạt động thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Về bản chất, hoạt động thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, phục vụ cho quản lý nhà nước, do vậy gắn liền với các yêu cầu của quản lý nhà nước, đặc biệt là tính hiệu lực, hiệu quả và tính kịp thời. Bên cạnh việc xem xét, đánh giá tính đúng đắn và tuân theo pháp luật trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân là đối tượng thanh tra, hoạt động thanh tra còn xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; đưa ra các biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị biện pháp xử lý.

Thực tế, trong những năm vừa qua, hoạt động kiểm toán đã góp phần tích cực trong việc xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật về các lĩnh vực tài chính, ngân sách và nhiều lĩnh vực khác, đã thu hồi tiền và tài sản với giá trị lớn... được các cấp lãnh đạo và xã hội đánh giá cao. Một số nội dung kiểm toán cũng được các cơ quan thanh tra tham khảo và kế thừa. Tuy nhiên, với các nội hàm về nội dung kiểm toán quy định rộng, dẫn tới một số cuộc kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đang có sự giao thoa nhất định với nội dung thanh tra chuyên ngành của nhiều bộ, ngành. Một trong những nguyên nhân của việc chồng chéo trong hoạt động của ngành thanh tra và kiểm toán là do quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ vẫn còn có những bất cập, thậm chí chưa phân định rõ ràng ranh giới về thẩm quyền giữa hai cơ quan này, đặc biệt là giữa kiểm toán với thanh tra chuyên ngành; như tại: Quyết định số 02/2017/QĐ-KTNN ngày 13/3/2017 của Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình; Quyết định số 204/QĐ-KTNN ngày 08/02/2017 của Kiểm toán Nhà nước về việc ban hành đề cương hướng dẫn kiểm toán việc quản lý và sử dụng đất khu đô thị...

1.2. Về nội dung, đối tượng, căn cứ quyết định thanh tra, kiểm toán

a) Về nội dung, đối tượng thanh tra, kiểm toán

Theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, Luật Thanh tra năm 2010, Nghị định số 49/2014/NĐ-CP ngày 20/5/2014 của Chính phủ về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu cho thấy: về đối tượng của thanh tra và kiểm toán đối với doanh nghiệp đều là doanh nghiệp nhà nước, có vốn sở hữu của nhà nước nhưng về nội dung thì kiểm toán tập trung vào đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công tại doanh nghiệp còn thanh tra tập trung vào việc xem xét, đánh giá và xử lý về việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước.

Thực tế, về cơ bản đã có sự trùng lặp về đối tượng giữa kiểm toán và thanh tra; việc phân biệt rõ ràng về nội dung kiểm toán và nội dung thanh tra đối với doanh nghiệp cũng rất khó khăn. Ngoài ra, kế hoạch của Kiểm toán nhà nước thường không nêu chi tiết về đối tượng được kiểm toán (chỉ ghi bộ, ngành, địa phương được kiểm toán), một số cuộc thanh tra về quản lý Nhà nước cũng chưa nêu rõ đối tượng thanh tra… là nguyên nhân dẫn đến chồng chéo về nội dung và đối tượng giữa cơ quan thanh tra và kiểm toán.

b) Về căn cứ quyết định thanh tra, kiểm toán

Từ căn cứ ban hành quyết định kiểm toán theo Điều 30 Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, căn cứ tiến hành thanh tra theo Điều 38 Luật thanh tra năm 2010 cho thấy, việc ra quyết định thanh tra, quyết định kiểm toán đều dựa trên các căn cứ cụ thể theo quy định của Luật chuyên ngành, phù hợp với đặc thù của hoạt động thanh tra, kiểm toán. Tuy nhiên, trường hợp căn cứ ban hành quyết định kiểm toán theo Khoản 3 Điều 30 Luật kiểm toán Nhà nước: “Khi có đề nghị của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan, tổ chức không có trong kế hoạch kiểm toán năm của Kiểm toán Nhà nước và được Tổng kiểm toán nhà nước chấp nhận” cần được quy định rõ hơn về điều kiện chấp nhận hoặc không chấp nhận đề nghị kiểm toán của cơ quan, tổ chức nói trên để tránh tình trạng lạm dụng việc kiểm toán hoặc tùy tiện bỏ lọt các trường hợp cần được kiểm toán.

1.3. Về xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra, kiểm toán hàng năm đối với doanh nghiệp nhà nước

a) Về xây dựng và thực hiện kế hoạch kiểm toán

Theo Luật Kiểm toán nhà nước, kế hoạch kiểm toán năm do Kiểm toán Nhà nước ban hành và báo cáo Quốc hội trước khi thực hiện (Khoản 1 Điều 10 Luật Kiểm toán nhà nước). Nguyên tắc xây dựng kế hoạch kiểm toán năm: Nguyên tắc xây dựng Kế hoạch kiểm toán năm được quy định cụ thể tại Điều 3 Quyết định số 03/2017/QĐ-KTNN ngày 21/3/2017 của Kiểm toán Nhà nước quy định lập, thẩm định và ban hành kiểm toán năm của Kiểm toán Nhà nước, nguyên tắc này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc hạn chế sự chồng chéo trong việc xây dựng kế hoạch kiểm toán với kế hoạch thanh tra. Thời gian ban hành kế hoạch kiểm toán năm: Theo quy định, trước ngày 15/6 hàng năm, Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành Định hướng xây dựng kế hoạch kiểm toán năm trong đó hướng dẫn xây dựng kế hoạch kiểm toán năm sau. Kế hoạch kiểm toán năm của Kiểm toán Nhà nước được Tổng Kiểm toán Nhà nước ký ban hành trước ngày 31/12 năm trước (Khoản 1 Điều 13 Quyết định số 03).

b) Về xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra

Theo Luật Thanh tra năm 2010, kế hoạch thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước được xây dựng căn cứ vào Định hướng chương trình thanh tra do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ và xuất phát từ yêu cầu quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Nội dung kế hoạch thanh tra: Kế hoạch thanh tra phải xác định rõ mục đích, yêu cầu thanh tra; phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra; đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp thanh tra và các nội dung khác (nếu có). Đối với trình tự, thủ tục xây dựng kế hoạch thanh tra, để đảm bảo sự thận trọng, tránh xảy ra tình trạng chồng chéo giữa các cơ quan thanh tra và giữa cơ quan thanh tra với cơ quan có chức năng kiểm tra, kiểm toán, Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 quy định: khi xét thấy cần thiết, đơn vị chủ trì làm việc trực tiếp với các bộ, ngành, địa phương hoặc các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để thu thập các thông tin, tài liệu phục vụ việc xây dựng kế hoạch thanh tra. Và trong trường hợp cần thiết tiến hành làm việc với các cơ quan thanh tra, kiểm toán để thống nhất nội dung kế hoạch thanh tra (Khoản 4, 5 Điều 9 Thông tư 01). Thời gian phê duyệt kế hoạch thanh tra: Thời gian trình dự thảo kế hoạch thanh tra để Tổng Thanh tra Chính phủ ký ban hành chậm nhất vào ngày 05/11 hàng năm. Tổng Thanh tra Chính phủ ban hành kế hoạch thanh tra chậm nhất vào ngày 10/11 hàng năm (Khoản 7 Điều 9 Thông tư số 01/2014/TT-TTCP).

c) Việc xây dựng kế hoạch thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước

Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, kế hoạch thanh tra của cấp nào do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp đó phê duyệt (Điều 21, 24, 27 Luật Thanh tra). Tuy nhiên, Điều 8 Luật Thanh tra còn quy định: Chủ tịch UBND cấp tỉnh có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức hoạt động thanh tra trong phạm vi của tỉnh. Như vậy, có thể thấy, nhằm nâng cao hiệu quả thanh tra đối với các doanh nghiệp, đồng thời vẫn thực hiện tốt các giải pháp hỗ trợ, thúc đẩy hoạt động kinh doanh theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ thì việc giao cơ quan đầu mối điều phối kế hoạch thanh tra doanh nghiệp và trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh xem xét, phê duyệt là phù hợp và rất cần thiết (do liên quan đến phạm vi quản lý nhà nước của nhiều sở, ngành).

Ngày 28/5/2015, Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch số 04/2015/TTLT-BKHĐT-BTC-BNV về Quy chế phối hợp mẫu giữa các cơ quan chức năng trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau đăng ký thành lập, với quy định Thanh tra tỉnh sẽ chủ trì, phối hợp với các sở, ngành cấp tỉnh và UBND cấp huyện để rà soát yêu cầu kế hoạch thanh tra doanh nghiệp trước khi trình Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt chính thức trên cơ sở yêu cầu các sở, ngành và UBND cấp huyện gửi dự thảo kế hoạch thanh tra trước ngày 15/11 hàng năm cho Thanh tra tỉnh.

Như vậy, qua rà soát, phân tích các quy định về xây dựng kế hoạch thanh tra, kế hoạch kiểm toán cho thấy, trong quy trình xây dựng định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra, kế hoạch kiểm toán đã có những quy định nhằm phòng ngừa, giảm thiểu sự chồng chéo, trùng lặp thông qua việc lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan, cơ quan thanh tra, kiểm toán. Tuy nhiên, quy định này còn mang tính tùy nghi “trong trường hợp cần thiết” mà chưa xác định rõ trường hợp cần thiết là trường hợp nào, khi nào việc lấy ý kiến là bắt buộc. Đồng thời, chưa cụ thể hóa cơ quan hữu quan là cơ quan nào, cơ quan thanh tra nào cần phải lấy ý kiến… Do vậy, trong thực tế, việc kiểm soát sự chồng chéo, trùng lặp vẫn chưa được kiểm soát triệt để.

Để khắc phục tình trạng này, ngày 10/3/2015, Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước đã ký Quy chế phối hợp. Tuy nhiên, đây cũng chỉ là quy định mang tính chất giải quyết tình thế giữa Kiểm toán nhà nước và Thanh tra Chính phủ nhưng chưa giải quyết được sự chồng chéo, trùng lặp giữa kiểm toán với thanh tra các bộ, ngành. Đồng thời, theo quy định Tổng Thanh tra Chính phủ ban hành kế hoạch thanh tra chậm nhất vào ngày 10/11 hàng năm, Tổng Kiểm toán ban hành Kế hoạch kiểm toán trước ngày 31/12 năm trước, trong khi đó quy định về thời hạn Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán nhà nước gửi dự thảo kế hoạch kiểm toán và kế hoạch thanh tra của năm tiếp theo cho nhau để trao đổi ý kiến trước 15/11 là không phù hợp về mặt thời hạn. Mặt khác, do thời điểm ban hành kế hoạch khác nhau (kế hoạch thanh tra thường phải gửi chậm nhất là ngày 25/11 hàng năm, nhưng với kiểm toán khu vực thì đến tháng 3 năm sau mới công bố kế hoạch cụ thể) và sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa Thanh tra Chính phủ với Kiểm toán Nhà nước, thanh tra các bộ, ngành với Kiểm toán các Khu vực, dẫn tới có sự trùng lặp về thời gian và tình trạng kế hoạch Kiểm toán Nhà nước các khu vực đang có sự chồng chéo với kế hoạch thanh tra của Thanh tra bộ. Ngoài ra, sự phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ trong xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán còn thiếu thường xuyên nên tình trạng chồng chéo, trùng lặp vẫn còn tồn tại. Vì vậy, ngành Thanh tra và Kiểm toán cần có sự phối hợp chặt chẽ hơn nữa để đưa ra những kế hoạch hợp lý, xử lý được vấn đề chồng chéo, trùng lặp hiệu quả hơn.

1.4. Về việc thực hiện thanh tra, kiểm toán đột xuất

Ngoài việc tiến hành thanh tra theo kế hoạch, cơ quan thanh tra còn ra quyết định thanh tra đột xuất trong một số trường hợp, vụ việc cụ thể, theo Khoản 1 Điều 20 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra. Tuy nhiên, việc ra quyết định thanh tra đột xuất hiện nay chưa được quy định cụ thể, rõ ràng và kiểm soát chặt chẽ về điều kiện tiến hành, về mức độ vi phạm pháp luật, tính cấp thiết của yêu cầu trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng… nên dẫn đến việc triển khai các cuộc thanh tra đột xuất chưa có sự thống nhất, là nguyên nhân gây chồng chéo trong hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra và giữa cơ quan thanh tra với cơ quan kiểm toán.

Ngoài ra, theo quy định tại Chỉ thị số 20/CT-TTg ngày 17/5/2017 chỉ khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật rõ ràng thì cơ quan có thẩm quyền mới được ra quyết định thanh tra đột xuất. Tuy nhiên, vấn đề là “dấu hiệu vi phạm rõ ràng” được hiểu như thế nào, khi nào trở thành căn cứ để ra quyết định thanh tra cũng cần được xem xét và quy định thống nhất tại các văn bản pháp luật, tránh trường hợp việc xác định tính chất, mức độ vi phạm của vụ việc theo ý chí chủ quan của người ra quyết định thanh tra.

Mặt khác, việc ra quyết định kiểm toán đột xuất cũng chưa có quy định pháp luật nào quy định cụ thể về vấn đề này, do đó các căn cứ để tiến hành kiểm toán đột xuất (nếu có) là một trong những nội dung cần được bổ sung quy định để tránh chồng chéo, trùng lặp.

 2. Các quy định xử lý tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán đối với doanh nghiệp nhà nước

Qua rà soát cho thấy, pháp luật về kiểm toán hiện nay chưa có quy định rõ ràng trong việc xử lý tình trạng chồng chéo, trùng lặp về phạm vi, nội dung, đối tượng, thời gian kiểm toán và chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động kiểm toán với hoạt động thanh tra trong quá trình thực hiện kiểm toán. Để khắc phục tình trạng chồng chéo, phát huy, kế thừa kết quả giữa hoạt động thanh tra nhà nước và kiểm toán nhà nước, Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước đã ban hành Quy chế phối hợp (ngày 10/3/2015), trong đó có quy định cụ thể về phối hợp trong xây dựng kế hoạch kiểm toán, thanh tra; phối hợp xử lý trùng lặp về đơn vị được kiểm toán, đối tượng thanh tra; việc sử dụng kết quả kiểm toán, thanh tra… Tuy nhiên, quy chế này mới chỉ dừng lại ở quy định về trách nhiệm của hai cơ quan phối hợp để thống nhất phương án xử lý mà chưa đưa ra được nguyên tắc xử lý, phương thức xử lý cụ thể trong những trường hợp xảy ra chồng chéo, trùng lặp. Điều này cần phải được quy định rõ hơn để thống nhất trong việc áp dụng. Bên cạnh đó, quy định nói trên mới chỉ xử lý được sự chồng chéo giữa Kiểm toán nhà nước và Thanh tra Chính phủ mà chưa dự liệu được sự chồng chéo giữa Kiểm toán Nhà nước và thanh tra các bộ, ngành, địa phương.

Tuy vậy, nội dung Quy chế phối hợp đã quy định một số vấn đề để hạn chế và xử lý kịp thời những chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra và kiểm toán; cụ thể:

Thứ nhất, về sử dụng, kế thừa kết quả kiểm toán, thanh tra của các Đoàn kiểm toán, thanh tra trước đó: việc sử dụng và kế thừa kết quả kiểm toán, thanh tra của các Đoàn kiểm toán, thanh tra trước đó có ý nghĩa rất quan trọng bởi nó sẽ tránh gây phiền hà cho đối tượng được thanh tra, kiểm toán đối với những nội dung đã được thanh tra, kiểm toán có thẩm quyền tiến hành trước đó, đồng thời giúp tiết kiệm thời gian, công sức và nguồn lực tài chính cho chính cơ quan thanh tra, kiểm toán. Điều này đặc biệt có ý nghĩa trong bối cảnh Chính phủ đang đẩy mạnh cải cách hành chính, tạo điều kiện thuận lợi, hỗ trợ tối đa cho doanh nghiệp, xây dựng môi trường kinh doanh lành mạnh, hỗ trợ khởi nghiệp. Cụ thể hóa điều này, Quy chế phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ quy định việc sử dụng kết quả thanh tra, kiểm toánNgoài quy định nói trên, trong quy trình kiểm toán, ở giai đoạn chuẩn bị kiểm toán, đơn vị chủ trì cuộc kiểm toán có trách nhiệm thu thập thông tin liên quan đến cuộc kiểm toán trong đó có “những vấn đề, sự vụ thanh tra, kiểm tra đã có kết luận liên quan đến hoạt động thời kỳ kiểm toán” (khoản 3 Điều 7 Quy trình kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 08/2016/QĐ-KTNN của Kiểm toán Nhà nước).

Những quy định này có ý nghĩa nhất định trong việc giúp cho cơ quan Kiểm toán Nhà nước rà soát tránh chồng chéo hoặc kế thừa kết quả từ các cuộc thanh tra, kiểm toán trước. Tuy nhiên, tại các văn bản này chưa quy định rõ việc kế thừa, sử dụng kết quả thanh tra chính thức trước đó là bắt buộc, do vậy, việc khảo sát, thu thập những thông tin về kết quả thanh tra có thể chỉ là với mục đích tham khảo, việc sử dụng hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan tiến hành thanh tra, kiểm toán. Mặt khác, việc quy định cơ quan sử dụng kết quả đã được kết luận chính thức qua hoạt động kiểm toán, thanh tra phải tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng kết quả kiểm toán, thanh tra đã không phát huy được hiệu quả, giá trị của việc kế thừa, do cơ quan sử dụng phải chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của kết quả kiểm toán, thanh tra trước đó nên thực tế để kế thừa vẫn phải xem xét, kiểm tra lại các nội dung đã có kết luận.

Thứ hai, về phối hợp trong cung cấp thông tin và cơ sở dữ liệu: ngoài việc phối hợp qua việc sử dụng, kế thừa kết quả kiểm toán, thanh tra của các Đoàn kiểm toán, thanh tra trước, Quy chế phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ còn quy định việc phối hợp trong cung cấp thông tin và cơ sở dữ liệu về kiểm toán, thanh tra; phối hợp trong việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán, kết luận thanh tra.

Ngoài quy định nhằm hạn chế chồng chéo, trùng lặp trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kế hoạch kiểm toán thông qua Quy chế phối hợp, trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm toán, cũng có những quy định xử lý chồng chéo, trùng lặp. Cụ thể: Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 của Thanh tra Chính phủ về xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra. Mặt khác, tại Điều 13 Luật Thanh tra quy định các hành vi nghiêm cấm: “thanh tra không đúng thẩm quyền, vi phạm nội dung thanh tra…”; Nghị định số 49/2014/NĐ-CP ngày 20/5/2014 về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu, quy định thẩm quyền xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra đối với doanh nghiệp (Điều 9); Thông tư liên tịch số 04/2015/TTLT-BKHĐT-BTC-BNV ngày 28/5/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và Điều 13 quy định trách nhiệm của các cơ quan trong việc phối hợp xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra doanh nghiệpChỉ thị số 1034/CT-KTNN ngày 03/7/2017 của Kiểm toán Nhà nước về việc chấn chỉnh hoạt động kiểm toán, tránh chồng chéo, trùng lặp; Nghị định số 82/2012/NĐ-CP ngày 09/10/2012 về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành tài chính (khoản 3 Điều 11); Văn bản 9179/BTC-TTr ngày 11/7/2017 của Bộ Tài chính về chấn chỉnh hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp theo Chỉ thị số 20/CT-TTg ngày 17/5/2017; Thông báo số 98/TB-VPCP ngày 22/2/2017 của Văn phòng Chính phủ thông báo kết luận của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc.

Nhìn chung, các quy định pháp luật hiện hành về xử lý chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán đã góp phần hạn chế chồng chéo, trùng lặp trong thời gian qua, đặc biệt từ năm 2015 đến nay, sự phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ với Kiểm toán Nhà nước; giữa Thanh tra các bộ, ngành với Kiểm toán khu vực đã được tăng cường, thường xuyên có sự trao đổi, thống nhất ngay từ khâu dự thảo kế hoạch, do đó tình trạng trên đã được khắc phục đáng kể, số cuộc thanh tra có chồng chéo với kiểm toán đã giảm mạnh; các cuộc thanh tra, kiểm toán có sự chồng chéo, trùng lặp được chủ động loại khỏi dự thảo Kế hoạch của Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ, có tác động tích cực giảm số cuộc thanh tra, kiểm toán chồng chéo cả về nội dung và thời gian thanh tra; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, giảm bức xúc, ảnh hưởng đến quyền lợi và hoạt động của doanh nghiệp. Tuy nhiên, nhiều quy định pháp lý về xử lý chồng chéo, trùng lặp còn chưa đầy đủ, chưa xác định được trách nhiệm thực hiện và trách nhiệm khi để xảy ra chồng chéo, trùng lặp; trong thời gian tới, để xử lý triệt để tình trạng chồng chéo, trùng lặp cần sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định về xử lý chồng chéo, trùng lặp phù hợp với thực tiễn, có tính bắt buộc và có giá trị pháp lý cao hơn, cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra, Luật Kiểm toán Nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu về xử lý chồng chéo, trùng lặp.

3. Những tồn tại, vướng mắc và nguyên nhân dẫn đến chồng chéo, trùng lặp

Mặc dù việc thực hiện các quy định hạn chế chồng chéo, trùng lặp đã mang lại những kết quả nhất định. Tuy nhiên, thực tế hoạt động thanh tra, kiểm toán cũng cho thấy vẫn còn xảy ra một số vướng mắc trong việc thực hiện các quy định xử lý chồng chéo, trùng lặp.

Thứ nhất, quy định pháp luật về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán vẫn còn bất cập, chưa phân định một cách rõ ràng, rành mạch về thẩm quyền thanh tra, kiểm toán trong một số trường hợp; sự phân công giữa các bộ, ngành ở Trung ương và sự phân cấp, ủy quyền giữa các bộ, ngành ở Trung ương và chính quyền địa phương chưa rõ ràng; sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán chưa chặt chẽ, thường xuyên.

Kết quả rà soát bước đầu cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật trong cả lĩnh vực thanh tra và kiểm toán đều cần được phân tích, đánh giá và sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, đặc biệt là một số văn bản quy phạm pháp luật của Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước như quy định về nguyên tắc lập kế hoạch thanh tra, kế hoạch kiểm toán năm; căn cứ lập kế hoạch thanh tra, kế hoạch kiểm toán năm; trình tự, thủ tục lập, thẩm định và ban hành kế hoạch thanh tra năm, kế hoạch kiểm toán năm; những quy định về kế thừa kết quả đã được kết luận chính thức qua hoạt động kiểm toán, thanh tra thực tế chưa mang lại hiệu quả cần có sự điều chỉnh về trách nhiệm của cơ quan ban hành kết luận và cơ quan sử dụng kết luận.

Thứ hai, các cuộc chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động giữa các cơ quan thanh tra và kiểm toán chủ yếu chồng chéo về đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra, kiểm toán khiến những cuộc thanh tra khó đi vào thực chất, gây lãng phí nguồn nhân lực, gây phiền hà đối với cơ quan, đơn vị được thanh tra, nguyên nhân là do kế hoạch của Kiểm toán Nhà nước không nêu chi tiết về đối tượng, nội dung, thời gian được kiểm toán mà chỉ ghi đầu mối được kiểm toán, vì vậy khi ngành Thanh tra xây dựng kế hoạch thanh tra không xác định được cụ thể các đơn vị sẽ được kiểm toán cũng như thời gian kiểm toán. Vấn đề này cũng được thể hiện tại Báo cáo số 3208/BC-TTCP ngày 28/12/2017 của Thanh tra Chính phủ về Tổng kết 06 năm thi hành Luật Thanh tra.

Thứ ba, ngoài việc chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán, thực tế doanh nghiệp nhà nước còn là đối tượng phải tiếp nhận các cuộc kiểm tra theo kế hoạch, kiểm tra đột xuất của cơ quan có thẩm quyền, đặc biệt là các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực nên càng làm cho tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong thanh tra, kiểm tra, kiểm toán khó kiểm soát, khó xử lý; một trong những nguyên nhân là hiện nay chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về việc kiểm tra của cơ quan nhà nước (quy trình kiểm tra, thủ tục kiểm tra, đối tượng kiểm tra…), dẫn đến tình trạng một doanh nghiệp là đối tượng của nhiều cơ quan khác nhau mà chưa có giải pháp nào xử lý hữu hiệu và triệt để.

4. Đề xuất, kiến nghị

Trên cơ sở kết quả rà soát, có thể đưa ra một số đề xuất, kiến nghị nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán đối với doanh nghiệp, cụ thể như sau:

Thứ nhất, phân định hoạt động rõ ràng, rành mạch giữa hai hoạt động thanh tra và kiểm toán trong các văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường phối hợp giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm toán, nhất là phối hợp trong xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán và xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán; một số giải pháp khác như tăng cường công tác chỉ đạo điều hành hoạt động thanh tra, kiểm toán; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin; củng cố, kiện toàn bộ máy, phát triển nguồn nhân lực thanh tra, kiểm toán đảm bảo đồng bộ; mở rộng hợp tác quốc tế; phân định rõ thẩm quyền giữa thanh tra các ngành; giữa thanh tra ngành và thanh tra cấp hành chính; giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan có thẩm quyền khác trong việc thanh tra, kiểm tra; xây dựng cơ chế phối hợp để hoạt động thanh tra, kiểm tra có tính thống nhất, tránh tình trạng chồng chéo, trùng lặp như hiện nay.

Thứ hai, tiếp tục tăng cường sự phối hợp trong xây dựng và triển khai kế hoạch giữa Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước; giữa Thanh tra các bộ, ngành với Kiểm toán các khu vực, để tránh chồng chéo về thời gian và nội dung; cần nâng cao việc công khai và thống nhất về Kế hoạch thanh tra, Kế hoạch kiểm toán hàng năm trước khi ban hành nhằm giảm các cuộc thanh tra, kiểm toán trùng lặp hoặc điều chỉnh nội dung, phạm vi thanh tra, kiểm toán khi triển khai thực hiện các cuộc thanh tra, kiểm toán theo kế hoạch.

Thứ ba, nâng cao trách nhiệm các cơ quan thanh tra chuyên ngành, chính quyền địa phương, các cơ quan kiểm toán phải căn cứ vào Kế hoạch thanh tra hàng năm của Thanh tra Chính phủ và Kế hoạch kiểm toán hàng năm của Kiểm toán Nhà nước để xây dựng Kế hoạch thanh tra, kiểm toán và báo cáo kịp thời khi triển khai thực hiện, đặc biệt khi phát hiện có chồng chéo, trùng lặp.

Thứ tư, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật chưa rõ ràng dễ gây tình trạng chồng chéo; bãi bỏ các quy dịnh trái thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ; quy định rõ trách nhiệm đối với cơ quan để xảy ra tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán…, cụ thể:

(1) Khi sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra, Luật Kiểm toán Nhà nước trên cơ sở đánh giá, tổng kết về chồng chéo, trùng lặp giữa thanh tra và kiểm toán để đề xuất sửa đổi, bổ sung các vấn đề, như: cần quy định rõ nếu có sự chồng chéo, trùng lặp thời gian, đối tượng thì trường hợp nào dừng lại, trường hợp nào được tiếp tục làm; nếu chồng chéo, trùng lặp về phạm vi, nội dung thì quy định rõ việc kế thừa, nội dung kế thừa, trách nhiệm của cơ quan ban hành kết luận và cơ quan kế thừa; khi có chồng chéo, trùng lặp quy định rõ thẩm quyền (cơ quan nào sẽ tiếp tục làm, cơ quan nào có thẩm quyền xử lý…); quy định rõ căn cứ xây dựng thanh tra, kiểm toán đột xuất; cơ chế kiểm soát các cuộc thanh tra, kiểm toán đột xuất; việc xử lý chồng chéo giữa các cuộc thanh tra, kiểm toán đột xuất với thanh tra, kiểm toán theo kế hoạch…

(2) Sớm sửa đổi, bổ sung Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 của TTCP cho phù hợp với tình hình thực tiễn.

(3) Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về kiểm tra của cơ quan nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước.

(4) Có hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước; phân định rõ phạm vi thanh tra (nội dung, đối tượng) của Thanh tra bộ với Thanh tra tỉnh, Thanh tra tỉnh với Thanh tra sở khi tiến hành thanh tra doanh nghiệp nhà nước theo phạm vi quản lý nhà nước của thủ trưởng cơ quan cùng cấp; phân định phạm vi thanh tra với phạm vi kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, Kiểm toán khu vực.

(5) Cần ban hành nghị định hướng dẫn về tổ chức thanh tra nội bộ trong doanh nghiệp nhà nước; bổ sung quy định và xây dựng cơ chế tạo quyền chủ động cho doanh nghiệp nhà nước khi phát hiện có chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm toán tại đơn vị mình và có căn cứ, hồ sơ, tài liệu chứng minh về sự chồng chéo, trùng lặp đó thì có quyền đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét dừng hoặc hoãn việc thanh tra, kiểm toán bị chồng chéo, trùng lặp. Trong trường hợp có cơ sở xác định việc chồng chéo cơ quan có thẩm quyền phải chấp thuận đề nghị của doanh nghiệp.

Thứ năm, thực hiện nghiêm túc, đầy đủ Quy chế phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước; sớm sửa đổi Quy chế phối hợp trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm toán và việc xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán; xây dựng các Quy chế phối hợp giữa Thanh tra bộ, ngành, địa phương với Kiểm toán khu vực thuộc Kiểm toán Nhà nước; theo dõi việc thi hành và phát hiện bất cập, vướng mắc để kịp thời sửa đổi.

Có thể khẳng định, sự chồng chéo giữa hoạt động thanh tra và kiểm toán là một trong những nguyên nhân gây lãng phí nguồn lực của Nhà nước và làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan, tổ chức là đối tượng của hoạt động thanh tra và kiểm toán. Do đó, việc tăng cường phải rà soát hệ thống văn VBQPPL về thanh tra, kiểm toán nhằm phát hiện các bất cập, chồng chéo của các VBQPPL đang là vấn để hết sức cấp thiết, qua đó góp phần sửa đổi, ban hành hoặc đề xuất cấp có thẩm quyền ban hành VBQPPL về thanh tra, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành, kiểm tra và kiểm toán theo hướng lồng ghép, phối hợp và kế thừa kết quả hoạt động giữa các cơ quan./.

Ths - TTVC Nguyễn Thị Hồng Thắm

Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ

Nguồn: thanhtravietnam.vn (19/6/2019)


 
 |  Đầu trang
 
Tin đã đưa:
 
 
 
 
 
 
 
 
Thư viện ảnh
Skip portletPortlet Menu